Juridikum: Tildeling av konsesjoner for torskeoppdrett

Den 21. januar gjenopptok Fiskeridirektoratet arbeidet med tildeling av konsesjoner for matfiskoppdrett av torsk etter en måneds pause. Samtidig publiserte Fiskeridirektøren en presisering som synes å være ment som en instruks til Fiskeridirektoratets regionkontorer om hvordan konsesjonsreglene skal praktiseres. Jeg har tunge innvendinger mot denne presiseringens innhold. Kravet om avtale om leveranse av settefisk Etter oppdrettslovens § 7 er hovedregelen at man har krav på konsesjon til torskeoppdrett dersom man oppfyller de minstekrav loven setter. De fleste av disse minstekravene er lette for søkerne å forholde seg til i den forstand at det på forhånd er klart om man fyller dem eller ikke. Fiskeridirektoratet har imidlertid, etter en utvidende fortolkning av loven, lagt inn et krav om at ingen får konsesjon uten fremleggelse av "konkret avtale med settefiskleverandør om leveranse av settefisk". Dette kravet er i dag den viktigste begrensningen for etableringen av nye anlegg. Det vanskeligste skjønnstemaet i denne bestemmelsen er om avtalen er realistisk i den forstand at det er sannsynlig at settefiskleverandøren kan levere den settefisken han har lovet. Om dette skriver Fiskeridirektøren (i pkt. 3.1.5): "Det er en sentral forutsetning at søkere skal sannsynliggjøre oppfyllelse av de leveranser som framgår av avtalene. Vurdering av avtalenes troverdighet, og den tidshorisont som disse avspeiler, representerer en skjønnsmessig utfordring for forvaltningen." I og med at det selvsagt alltid vil være usikkerhet knyttet til hvor mye settefisk som kan leveres i fremtiden vil det være svært tilfeldig hvor grensen trekkes mellom de tilstrekkelig sikre leveranser og de leveranser som er så usikre at de ikke kan danne grunnlag for en konsesjonssøknad. Her må det bli forskjeller fra region til region. Det rettslige spørsmålet er hva en slik forskjellsbehandling betyr for gyldigheten av hvert enkelt avslag. Dersom den som har fått avslag i Hordaland kan vise til en tilsvarende sak som har fått konsesjon i Trøndelag, har den avslåtte i hvert fall et sterkt rettslig argument for å hevde at avslaget var ulovlig. Vi har mange eksempler på at domstolene har tilsidesatt offentlige vedtak på grunn av usaklig forskjellsbehandling. Fiskeridirektoratet skal ikke verne kystsonen Fiskeridirektørens tildelingspraksis svekkes ytterligere ved at den har en begrunnelse som ikke har støtte i oppdrettsloven selv eller i begrunnelsen for denne. Et av hovedpoengene fra Fiskeridirektoratets side, som blant annet ble sterkt understreket da den nye praksis ble presentert i Fiskets Gang, er at direktoratet må luke ut "urealistiske" søknader slik at man ikke båndlegger lokaliteter unødvendig. Oppdrettsloven er aldri ment som en lov som skal fordele områdene i kystsonen eller løse konflikter mellom konkurrerende bruk. Etter norsk rett er slike konflikter i hovedsak privatrettslige, og det er en slags okkupasjonsrett for den som starter oppdrett på områder der man ikke kommer i konflikt med annen virksomhet. Derfor kan ikke hensynet til kystarealene være et sentralt argument når det settes kriterier for å få konsesjon til torskeoppdrett. Utelukkelsen av «pionerene» En viktig side ved Fiskeridirektoratets tildelingspraksis er at det er en åpenbar prioritering av en type oppdrettere. For å oppfylle kravet om yngelavtaler må man først og fremst ha mye penger. Da kan man betale det yngelprodusentene krever eller eventuelt investere i oppbyggingen av eget yngelanlegg. I vurderingen av realismen i et yngelprosjekt er det selvsagt også evnen til å stille kapital til rådighet et helt sentralt kriterium. Konsekvensen av dette er selvsagt at de store og veletablerte selskapene innenfor fiskeoppdrett, og eventuelle nye tunge investorer, har store fordeler når torskekonsesjoner skal tildeles. De kan sikre seg de konsesjoner de ønsker gjennom planlagte investeringer. De som har problemer med å vinne frem er de mindre oppdretterne som ønsker å bygge opp torskeoppdrett slik lakseoppdrett i sin tid ble bygget opp - gjennom mindre investeringer og gradvis oppbygging. Det som vil kjennetegne disse oppdretternes prosjekter er større risiko og usikkerhet, mindre kapital og større problemer med å få "sikre" yngelavtaler. Mange av disse oppdretterne vil få avslag på sine søknader om å få drive torskeoppdrett og kriteriene er ikke egnet til å skille mellom de oppdretterne som er så dyktige at de vil få det til, og de som vil mislykkes. Tildelingskriteriene innebærer en klar prioritering av de etablerte og kapitalsterke bedriftene ved tildeling av torskekonsesjoner, uten at dette har kommet til uttrykk noe sted. Slike politiske prioriteringer må foretas av de overordnede politiske myndigheter og ikke av Fiskeridirektoratet. Yngelprodusentenes makt En annen slik åpenbar sideeffekt av tildelingskriteriene er at yngelprodusentene gis makt til å bestemme hvem som skal få konsesjon og hvem som ikke skal få det. Dette er en helt åpenbar konsekvens når situasjonen for mange yngelprodusenter vil være at de har en forventet produksjon som aksepteres av Fiskeridirektoratet. Så kan de selge denne yngelen til et antall matfiskoppdrettere som igjen kan bruke salgsavtalen som grunnlag for å få konsesjon. Det er et mildest talt underlig system når Fiskeridirektoratet overlater viktige deler av konsesjonstildelingen til tilfeldige yngelprodusenter. Samtidig får dette økonomiske konsekvenser. En avtale om fremtidig leveranse av yngel får selvsagt en betydelig tilleggsverdi. Vi kan si det slik at matfiskprodusentene betaler yngelprodusentene for konsesjonen. Dette er også et så oppsiktsvekkende system at det burde ha vært avklart politisk. Hva bør gjøres Jeg er klar over at hovedelementene i dette regelverket har ligget der siden sommeren 2000. I løpet disse halvannet årene burde tildelingen av torskekonsesjoner ha gjennomgått en skikkelig politisk behandling og kriteriene fastlagt som følge av dette. Jeg har også et forslag til hvilken vei man bør gå for å få kriterier som er mer i samsvar med lovens tankegang og som ikke har uheldige sideeffekter. Man bør for det første lage et klart og entydig dokumentasjonskrav som må være oppfylt før konsesjon gis. Dette kravet må innebære at oppdretteren må legge arbeid og innsats ned i å forberede anlegget, slik at han på den måten viser realiteten i sine intensjoner. For det andre bør man skjerpe reglene om bortfall dersom anlegget ikke har kommet i drift i løpet av to år. Her bør hovedregelen være at konsesjonen automatisk faller bort dersom en på forhånd beskrevet dokumentasjon for oppstart ikke er sendt Fiskeridirektoratet innen to år. På den måten får man sluppet til alle som ønsker det, og de tar selv risikoen på om de får det til. Den risikoen er oppdretterens utfordring, og ikke myndighetenes ansvar.