- Kan bruk av overtredelsesgebyr komme i strid med EMKs klarhetskrav?

I akvakulturnæringen er overtredelsesgebyr blitt en vanlig sanksjonsform. Tanken i lovgivers system er at kun de mest alvorlige overtredelsene skal straffeforfølges med påtale og domstolsbehandling. For mindre alvorlige overtredelser kan overtredelsesgebyr ilagt administrativt av forvaltningen benyttes- selv om gebyrene i praksis ofte er vel så store som de konvensjonelle bøtestraffer.

Men også et overtredelsesgebyr med hjemmel i akvakulturloven er i forhold til den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon (EMK) å regne som straff. Konvensjonens bestemmelser om «due prosess», eller rettferdig saksgang, slår derfor inn. Dette gir en rekke rettssikkerhetsgarantier som forvaltningen ikke alltid synes å være tilstrekkelig oppmerksomme på i sin myndighetsutøvelse.

EMKs krav til en klart definert straffehjemmel

EMKs artikkel 7 stiller krav om vilkårene for å kunne ilegge straff. Skal straff kunne benyttes må det være klart definert hva som utgjør et lovbrudd gjennom regler som er tilgjengelige for allmennheten. Bestemmelsen forbyr at straffebestemmelser blir tolket utvidende eller analogisk til skade for tiltalte. Poenget er at reglene skal være så klare at det skal være mulig for borgerne å forutberegne sin rettsstilling.

Om reglene er så uklart formulert at en ikke kan vite om en gjør noe ulovlig eller ikke, så skal straff heller ikke kunne benyttes – heller ikke overtredelsesgebyr. Også domstolpraksis etter EMK tar høyde for at generelle lovbestemmelser ikke alltid kan være like presise, og at rettsreglene skal kunne tilpasses samfunnsutviklingen. Men for at hjemmelskravet i EMK § 7 skal være oppfylt, må imidlertid beskrivelsen være så klar at det ikke er tvil om hvorvidt handlingen eller unnlatelsen omfattes av bestemmelsen. Dette er lagt til grunn både av den europeiske menneskerettighetsdomstol og av norsk Høyesterett.

Det krav til klar hjemmel som stilles i EMKs artikkel 7 vil gjelde både selve straffehjemmelen, og bestemmelsen med gjerningsbeskrivelsen der det fremgår hva som er lovlig handlemåte og ulovlig handlemåte.

Gir akvakultur-reglene tilstrekkelig klar hjemmel for straff?

Om vi på dette grunnlaget vurderer en rekke av de mest vanlig benyttede hjemler for overtredelsesgebyr i akvakulturnæringen, så er det grunn til å stille spørsmålstegn ved om EMKs krav til klar hjemmel alltid er oppfylt. Det er den såkalte reaksjonsforskriften fra 2014 som fastsetter de bestemmelser i ulike forskrifter der overtredelse kan medføre overtredelsesgebyr.

Et eksempel er akvakulturdriftsforskriftens § 37 som fastsetter at «Det skal utvises særlig aktsomhet for å hindre at fisk rømmer». Kjernen i bestemmelsen er klar nok. Har en oppdretter et for eksempel anlegg som ikke er i samsvar med kravene i NYTEK-forskriften og gjeldende NS-standarder, og dette øker risiko for rømming, så er pålegget om å utvise særlig aktsomhet ikke etterlevd. Men i mange tilfeller er det langt mer tvilsomt. Kan en si at oppdretter kunne forutberegne at en flatbunnet ventemerdnot måtte ha senterlodd for at § 37 skulle være etterlevd, når dette verken var vanlig eller fremgår av brukerhåndbok  - og øvrig nedlodding var forsvarlig?

Man kan fort havne i en situasjon der Fiskeridirektoratet pålegger straff; ikke for brudd på en forutberegnelig bestemmelse, men på en situasjon som saksbehandler hos Fiskeridirektoratet i etterkant mener er straffverdig. Da kan myndighetene uforvarende komme til å overtre de rettssikkerhetsgarantier som EMK fastsetter. 

Et annet eksempel kan være akvakulturdriftsforskriftens § 5 om at driften «...skal være helsemessig og fiskevelferdsmessig forsvarlig». Kan en på dette grunnlag slå fast at det er forbudt å bruke termisk behandling med vann på f.eks. 30 grader, gitt at øvrige tiltak for å sikre best mulig fiskevelferd er ivaretatt? Og kan en da benytte overtredelsesgebyr som straff? Det er i et slikt tilfelle vanskelig å vite på forhånd at man begår en straffbar handling: Da forsvinner også de bærende hensyn for å ilegge straff, og straffen kan oppleves å ramme vilkårlig. På andre områder regnes det som et grunnleggende utgangspunkt at loven klart definerer de straffbare handlinger.

Nok et eksempel kan være § 5 i forskrift om IK-akvakultur, som jevnlig benyttes av forvaltningen for å begrunne overtredelsesgebyr. Bestemmelsen fastsetter at internkontrollen «..skal tilpasses virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse i det omfang som er nødvendig for å etterleve krav i eller i medhold av akvakulturlovgivningen». I den praktiske virkelighet er det imidlertid vanskelig å forutse og risikovurdere alle tenkelige og utenkelige hendelsesforløp. Likevel vil myndighetene ofte vurdere hendelsen i etterpåklokskapens lys, og raskt komme til at akkurat dette hendelsesforløpet burde vært forutsett og risikovurdert, og at det dermed foreligger brudd på § 5 i IK-Akvakulturforskriften.

Her vil imidlertid det korrekte vurderingstema være om det i forkant av hendelsen var rimelig å forutse det inntrufne hendelsesforløp og om hendelsesforløpet fremsto som så sannsynlig at det burde vært risikovurdert og tiltak på dette grunnlag iverksatt. Om hjemmelsbestemmelsen er så uklar at oppdretter reelt sett ikke kan forutberegne sin rettsposisjon  med hensyn til hva som burde vært risikovurdert, så bør myndighetene heller ikke benytte overtredelsesgebyr. Forvaltningen kan ikke ilegge straff basert på hva som ideelt sett kunne vært gjort bedre; det må foreligge et beviselig brudd på en noenlunde forutsigbar og klar lovbestemmelse.

Andre forhold som retts- og forvaltningspraksis og bransjepraksis vil kunne være med å gi en konkret bestemmelse et mer presist og forutsigbart innhold. Men det må likevel stå fast at dersom hjemmelen som myndighetene vurderer å benytte som grunnlag for overtredelsesgebyr er så uklar at oppdretter ikke har noen mulighet til å forutberegne hvorvidt noe er rett eller galt, så kan myndighetene heller ikke fastsette noen straffereaksjon.

I motsatt fall vil vi fortsette å se tilfeller der oppdrettsaktører ilegges høye gebyrer basert på mer eller mindre velfundert etterpåklokskap.