Når føre-var-prinsippet mister sin mening

Siden 2022 har regulatoriske krav ført til en betydelig økning i bunnkartlegging knyttet til akvakultursøknader i Norge. Hundrevis av lokalitetsspesifikke undersøkelser med ROV/AUV har dokumentert naturtyper på havbunn og arter i langt større detalj enn tidligere. 

Samlet sett representerer dette en betydelig utvidelse av marin økologisk kunnskap langs tusenvis av kilometer av norskekysten.

Til tross for denne omfattende datainnsamlingen, er det ikke etablert noen nasjonal kunnskapsbase som samler disse undersøkelsene og kan støtte konsistente beslutninger. 

Et resultat av dette er at myndighetene behandler og avgjør enkeltsaker som om lite har endret seg siden 2022 selv om kartleggingskravene har gitt helt nye beslutningsgrunnlag. Dette skaper et gap mellom kunnskapen som genereres og den kunnskapen som faktisk brukes i beslutningsprosesser.

Med sjøtre som eksempel

For eksempel, før endringen i regelverket i 2022, var det 920 registreringer av korallen Sjøtre (Paragorgia arborea) i Artskart (Norges nasjonale offentlige karttjeneste for artsobservasjoner, forvaltet av Artsdatabanken). 

Mellom 2022 og 2025 ble ytterligere 1 802 registreringer lagt til – en økning på nesten 200 %, hvor akvakulturrelaterte bunnkartlegginger utgjorde flertallet av de nye registreringene – noe som betyr at omtrent to tredjedeler av alle kjente registreringer for denne arten i norske farvann er samlet inn de siste fire årene. 

Også dette tallet undervurderer imidlertid det reelle antallet observasjoner. Mange flere forekomster dokumentert i disse undersøkelsene rapporteres ikke systematisk til offentlige databaser.

Data innsamlet under slike undersøkelser eies vanligvis av oppdrettsselskapene, og det er kun de som kan godkjenne innlegging av registreringer i Artskart. 

Følgelig forblir en betydelig del av nye funn begrenset til private rapporter, og integreres aldri fullt ut i de nasjonale datasettene som danner grunnlag for kunnskapsbaserte beslutninger. 

Mange selskaper er tilbakeholdne med å dele havbunnskartleggingsrapporter på grunn av risiko for misbruk, feiltolkning og mulige negative følger for virksomheten. 

Etter hvert som foretakets størrelse øker, reduseres de mulige konsekvensene for deling, noe som gjør mindre, ofte familieeide virksomheter særlig utsatt. Dette reflekterer et grunnleggende tillits- og kulturproblem i samhandlingen mellom næringslivet og offentlig forvaltning.

Konsekvensene av dette er håndfaste. Offentlige databaser med mangelfulle opplysninger brukes av forskere til å vurdere arts- og habitat-sårbarhet, inkludert rødlisteklassifiseringer. Det kan medføre at arter rødlistes til tross for at det finnes funn som tilsier at rødlisting ikke er riktig. Arter eller naturtyper vurdert som truet eller nær truet anses som rødlistede, og deres forekomst i forventet påvirkningsområde for akvakultur kan føre til at søknader avvises.

Når økt kunnskap møter føre-var prinsippet

Føre-var-prinsippet spiller en sentral rolle i miljøbeslutninger i Norge, og med god grunn. Prinsippet er et viktig vern for å beskytte sårbare økosystemer mot irreversibel skade under vitenskapelig usikkerhet.

I norsk rett er føre-var-prinsippet særlig fastslått i naturmangfoldloven § 9 som et generelt prinsipp som skal brukes når offentlig myndighet utøves.

Det finnes også en bestemmelse om kunnskapsgrunnlaget i naturmangfoldloven § 8, og plasseringen av disse to bestemmelsene rett etter hverandre er ikke tilfeldig. 

Som det fremgår av Ot.prp. nr. 52 (2008-2009), foreslo Klima- og miljødepartementet å flytte bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget foran føre-var-prinsippet. På s. 92 i proposisjonen heter det:

«Noen høringsinstanser påpeker sammenhengen mellom utk. § 7 om kunnskapsgrunnlaget og utk. § 9 om føre-var-prinsippet. Departementet er enig i dette, og foreslår å flytte bestemmelsen om kunnskapsgrunnlaget til rett foran føre-var-prinsippet. Sammenhengene i økosystemene er svært komplekse, og selv om kunnskapsgrunnlaget om naturens mangfold og effekten av påvirkningene stadig øker, vil det neppe være mulig i overskuelig fremtid å ha sikker kunnskap om alle mulige effekter av planlagte tiltak. Føre-var-prinsippet er derfor et helt nødvendig supplement til kravet om et så godt som mulig kunnskapsgrunnlag, ..»

Naturmangfoldloven § 8 inneholder videre et krav om at offentlige beslutninger «så langt det er rimelig» skal «bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger.» 

Som det fremgår på s. 379 i Ot.prp. nr. 52 (2008-2009), betyr dette at myndighetene i hovedregel skal bygge på «kunnskap som allerede er tilgjengelig», men det kan også være nødvendig å fremskaffe ny kunnskap.

Sammenhengen mellom naturmangfoldloven § 8 og § 9 viser at føre-var-prinsippet ikke skal brukes når relevant kunnskap allerede finnes. Som hovedregel skal prinsippet bare anvendes der kunnskap mangler eller er begrenset.

Dette betyr at dagens utfordring ikke lenger er mangel på data, men heller at det ikke finnes mekanismer som raskt kan integrere ny kunnskap i nasjonale vurderingsrammer.

Etter hvert som bunnkartlegging fortsetter i stor skala, bør informerte beslutninger i økende grad kunne tas uten å basere seg på føre-var-prinsippet.

Rettslig sett er spørsmålet om miljømyndighetene også har en plikt til å samle relevante kunnskapen for å kunne overholde plikten til å bygge på tilgjengelig kunnskap i naturmangfoldloven § 8. 

Dette juridiske spørsmålet kan for eksempel være aktuelt dersom føre-var-prinsippet brukes som begrunnelse for avslag på en søknad om tillatelse til å benytte en lokalitet til akvakultur i en situasjon der man har relevant kunnskap om miljøforhold og risiko som tilsier at det ikke gis avslag.

Selv om volumet av ny bunnkartleggingsdata er uten sidestykke, betyr mangelen på klare definisjoner og integrasjonsrammer for sårbare habitater at denne informasjonen ennå ikke fullt ut kan informere akvakulturbeslutninger.

Utfordringer ved definisjon og anvendelse av naturtyper

Gjeldende kartleggingsveiledning krever at tredjepartsleverandører dokumenterer forekomst av rødlistede arter som Sjøtre og spesifikke sårbare habitater, inkludert korallrev, hardbunnskorallskog, sjøfjærbunn og svampeskog. 

Veiledningen gir imidlertid ikke formelle beskrivelser eller avgrensningskriterier for de fleste habitater; kun korallrev har en offisiell, nasjonalt definert beskrivelse.

Med innføringen av skjerpet beskyttelse for korallrev i 2025, definerte staten kvantitative kriterier (f.eks. 75 % dekning over 25 m²) for hva som utgjør et korallrev, og ga dermed en tydelig referanse for kartleggere og forvaltere. 

Til tross for dette har enkelte nye akvakultursøknader blitt avvist delvis på grunn av «forekomst av korallrev», selv når undersøkelser kun dokumenterte spredte små kolonier under den offisielle terskelen.

Selv om øyekorallen er rødlistet som nær truet (NT) og er økologisk viktig, er det naturtypen – ikke individuelle kolonier – som er underlagt juridisk beskyttelse.

Utfordringene er større for habitater uten formelle definisjoner. Hardbunnskorallskog, sjøfjærbunn og svampeskog mangler nasjonalt avtalte kriterier. For eksempel beskriver OSPAR hardbunnskorallskog bredt som områder med «relativt tett aggregasjon» av koraller, uten kvantitative terskler. 

I praksis anvender miljøselskaper ofte ulike kriterier basert på vitenskapelig litteratur, noe som gir inkonsistente klassifiseringer.

Den nylig oppdaterte norske rødlisten for naturtyper 2025 introduserer kvantitative retningslinjer for noen habitater (minst 20 individer per 100 m² for hardbunnskorallskog, sjøfjærbunn og svampeskog), som kartleggingsfirmaet Aspecto benytter i sine vurderinger. 

Disse tersklene er imidlertid ennå ikke formelt innarbeidet i Statsforvalterens veiledning, noe som betyr at avgjørelser fortsatt kan basere seg på kvalitative tolkninger.

I ett dokumentert tilfelle ble stor sannsynlighet for forekomst av naturtypen hardbunnskorallskog brukt som grunnlag for avslag, selv om undersøkelser kun dokumenterte 14 Sjøtre-individer fordelt på 20 000 m² – altså langt under terskelen i rødlisten. Dette illustrerer hvordan fravær av klare, nasjonalt anerkjente definisjoner kan føre til føre-var-beslutninger som samtidig blir inkonsistente.

Disse eksemplene viser viktigheten av å integrere ny bunnkartleggingsdata med klare, standardiserte rammer for definisjon av naturtyper. Dette vil forbedre transparens, forutsigbarhet og den vitenskapelige basisen for akvakulturbeslutninger.

Fra data til beslutninger: språk, insentiver og utilsiktede konsekvenser

Nylige politiske signaler understreker at videre vekst i norsk akvakultur bør skje innenfor tydelige miljømessige rammer. 

I 2025 bekreftet regjeringen dette i Meld. St. 24 (2024–2025), med uttalelsen om at verdiskaping fra akvakultur kan øke innenfor rammen av akseptabel miljøpåvirkning, biosikkerhet og dyrevelferd. 

Å oppnå denne balansen avhenger ikke bare av datatilgang, men også av hvordan data tolkes, beskrives og oversettes til regulatoriske beslutninger.

Dagens praksis for regulering antar ofte at arter som påvises innenfor beregnet påvirkningsområde er i risiko, selv om de forekommer utenfor den innledende 250 m-sonen hvor størst påvirkning på sårbare arter forventes, eller i retninger som ikke samsvarer med dominerende strømforhold. 

Dette kan føre til føre-var-begrensninger som ikke reflekterer den faktiske eksponeringen av bunndyrsamfunn, og illustrerer ytterligere gapet mellom tilgjengelige data og bruken av disse i beslutninger. Inkludering av strømretning og relativ avstand til påvirkningskilder kan bidra til mer nøyaktige og rettferdige vurderinger på lokalitetsnivå.

I praksis baserer myndighetenes vedtak seg ofte på kvalitative begreper som «artsrikt» eller «høy biodiversitet» uten klare referanser, terskler eller sammenlikningsgrunnlag.

For eksempel inneholdt ett område bare tre organismer identifisert på artsnivå – to sjøfjærarter og én korallart – samt flere svampemorfotyper og spredte tareforekomster, ingen av disse identifisert til art. Til tross for dette beskrev Statsforvalteren lokaliteten som «artsrik». 

Tilsvarende har begrepet «høy biodiversitet» blitt brukt både om lokaliteter med 1 800 observasjoner og steder med over 30 000. Uten differensiering basert på tetthet, utbredelse eller sjeldenhet, risikerer slik terminologi å skjule faktiske økologiske mønstre, svekke transparens og skape inkonsistens i forvaltningsbeslutninger.

Denne problemstillingen er særlig tydelig for arter som Sjøtre, som er rødlistet og har status som nær truet (NT). Ifølge Artsdatabanken «kategorien kommer av reduksjon i populasjonsstørrelse og begrenset geografisk utbredelse». 

Samtidig vurderer rødlisten at akvakultur kun påvirker en ubetydelig del av bestanden. Som nevnt tidligere, siden Rødlisten ble publisert i 2021, har mange flere forekomster av Sjøtre blitt dokumentert både i Artskart og i private akvakulturkartlegginger. Forekomsten av Sjøtre brukes ofte som grunnlag for avslag, selv når tettheten er lav og påvirkningen vurderes som minimal. 

Når beslutninger baserer seg på rødlistestatus uten å ta hensyn til både de angitte påvirkningsområdene og den betydelige utvidelsen av forekomster fra forrige vurdering, er det risiko for at føre-var-tiltak løsriver seg fra det faktagrunnlaget rødlisten selv bygger på. 

Dette understreker viktigheten av å tolke rødlistestatus med tanke på både underliggende forutsetninger og nyeste tilgjengelige data, spesielt når status brukes direkte i lokalitetsspesifikke beslutninger.

Juridisk sett er spørsmålet også om bruk av føre-var-prinsippet i disse tilfellene er i samsvar med den rettslige forståelsen av sammenhengen mellom naturmangfoldloven § 8 og § 9, slik vi har redegjort for ovenfor. Spørsmålet er om kunnskapsgrunnlaget i slike saker er så tydelig at det ikke er rom for å bruke føre-var-prinsippet som begrunnelse for avslag.

Disse dynamikkene kan skape utilsiktede insentiver for å holde data private. Etter beslutningen i 2022 om å redusere produksjonskapasiteten på Oksøy, etter dokumentasjon av tette korall- og svampeforekomster, kan selskaper være tilbakeholdne med å sende inn nye søknader eller dele ytterligere havbunnkartleggingsdata dersom undersøkelser viser sårbare arter eller habitater. 

Som et resultat risikerer verdifull økologisk informasjon å forbli i konfidensielle rapporter, fremfor å bidra til den offentlige kunnskapsbasen som brukes i nasjonale vurderinger.

Tapt mulighet

Oksøy-saken illustrerer også en tapt mulighet i tolkning av økologisk evidens.

Lokaliteten har vært i drift siden 1992, noe som betyr at koraller og andre bentiske organismer har sameksistert med akvakulturaktivitet i mer enn tre tiår. Den fortsatte tilstedeværelsen av disse samfunnene kunne like gjerne tolkes som tegn på økologisk resiliens under langvarig eksponering, ikke bare som begrunnelse for redusert produksjon. Å dokumentere resiliens sammen med sårbarhet er avgjørende for å utvikle realistiske miljøterskler og adaptive forvaltningsstrategier.

Disse problemene er særlig presserende med tanke på kommende nasjonale vurderinger. Nåværende norske rødliste ble publisert i 2021, med neste oppdatering planlagt til 2027. 

Arbeid med vurdering av koraller, svamper og sjøfjær starter tidlig i 2026, noe som skaper et smalt men kritisk tidsvindu for å integrere omfattende bunnkartleggingsdata samlet inn siden 2022 i offentlige databaser som Artskart. Uten rask datamobilisering risikerer kommende vurderinger å gjenskape kunnskapshull som ikke lenger reflekterer tilgjengelig evidens.

En mer sentralisert og transparent tilnærming til havbunnkartleggingsdata ville bidra til å møte disse utfordringene. Systematisk innlevering av observasjoner, klarere og nasjonalt avtalte definisjoner for naturtyper, samt eksplisitte referanser for kvalitative beskrivelser, vil forbedre konsistensen i tildelingsbeslutninger og styrke den vitenskapelige basisen for miljøvern. 

Skal Norge lykkes med både bærekraftig vekst i akvakultur og reell bevaring av marine økosystemer, må kunnskapen som nå foreligger omsettes til transparente og konsistente beslutninger.