Bedre saksbehandling og lovanvendelse kan gi raskere avklaringer av søknader om akvakultur
Salt Lofoten (SALT)
Aqknowledge
Akvakulturforvaltning er kompleks næringsregulering. Miljøforhold, vær, sykdom, teknologiutvikling og markedssvingninger er forhold som påvirker den daglige driften ute på lokalitetene. Det stiller krav til hvilke arealer som er egnet til ulike former for akvakulturproduksjon, og i prioriteringen mellom ulike interesser i kystsonen er gode arealer for havbruksnæringen blitt et knapphetsgode. Beslutninger om hvor akvakultur kan etableres må bygge på god kunnskap og en grundig, men effektiv, saksbehandling innenfor lovverkets rammer.
Vurdering av søknader om akvakulturtillatelse på spesifikke lokaliteter (lokalitetsklareringer) handler mye om å ha kunnskap om miljøverdier og -påvirkninger, forhold som berører dyrehelse og dyrevelferd, sjøsikkerhet og konkurrerende arealbruk. Det er derfor viktig å avdekke og prioritere forskning på kunnskapsmangler innenfor disse temaene. Har vi samtidig nok kunnskap om hvorvidt behandlingen av akvakultursøknader fungerer godt, og lovverket er hensiktsmessig utformet? Dette er også en form for kunnskap som kan bidra til å gjøre lokalitetsklareringene mer forutsigbare og effektive.
I prosjektet AKVAFAGJUS, støttet av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansering (FHF), har SALT og Aqknowledge analysert 251 avslag på lokalitetsklareringer fra perioden 2020 t.o.m. 2025 med kvalitative og juridiske metoder. Et av hovedfunnene er at saksbehandlingen og lovanvendelsen i sakene kan bli bedre. Det er samtidig behov for mer målrettet forskning og diskusjon rundt hvordan ulike deler av lovverket skal forstås.
Komplisert jus og kompliserte tverrfaglige vurderinger
Det er fylkeskommunene som avgjør om søkere får bruke en lokalitet til akvakultur etter at Mattilsynet, statsforvalteren, Kystverket og NVE har gitt nødvendige tillatelser. Fylkeskommunen må vurdere at produksjonen er miljømessig forsvarlig. Plasseringen kan heller ikke være i strid med arealplaner eller verneplaner, og det må gjøres en interesseavveining av arealbruken i området. Det sier seg selv at dette ikke er en enkel prosess, noe erfaringene fra AKVAFAGJUS kan bekrefte.
Vurderingene som gjøres av sektormyndighetene og fylkeskommunene bygger på komplisert jus og komplekse fagtemaer. Det å analysere avslagspraksisen med et blikk utenfra er utfordrende, og det er rom for ulike lovtolkninger. Vurderingene i AKVAFAGJUS gir derfor et grunnlag for videre diskusjon om lokalitetsklareringer.
Forbedringspunkter i saksbehandlingen
AKVAFAGJUS observerer at det gjøres mye gode og grundige vurderinger av fagetatene, men avdekker også flere forbedringspunkter i saksbehandlingen og lovanvendelsen. Avgjørelsene bør for det første være tydeligere på hva som er hovedårsaken til avslaget og gi grundige begrunnelser som mottaker kan forstå og slå seg til ro med. For det andre bør vurderingene bli mer konkrete for den lokaliteten det søkes på. Det er ikke nok å vise til påvirkningen akvakultur generelt kan ha. Avgjørelsen må drøfte hvilken påvirkning det omsøkte akvakulturanlegget kan ha for omkringliggende omgivelser.
Det kan for det tredje stilles spørsmål ved om myndighetene bruker all den kunnskapen som er tilgjengelig i saksbehandlingen, f.eks. kunnskap om sårbare marine arter og naturtyper, og utreder sakene godt nok (se f.eks. kronikk her). Til slutt kan nevnes at alle de vurderinger lovverket krever skal kunne leses ut av vedtaket. Dette kan for eksempel være vurdering av fordeler opp mot ulemper der dette kreves, og hvordan føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven faktisk blir brukt når det legges til grunn i en sak.
Håndtering av usikkerhet og uklar begrepsbruk
Det vil ofte være usikkerhet om hvordan det omsøkte tiltaket påvirker naturmangfoldet. Håndtering av denne usikkerheten er et tema som går igjen i avslagspraksisen. Alle forvaltningsetater plikter å vurdere prinsippene om bærekraftig bruk i naturmangfoldloven. Hvor godt disse reglene er utformet og forstås i praksis er problemstillinger som bør studeres nærmere.
Et problem observert i prosjektet er at det i mange saker mangler tydelige avklaringer på overordnet nivå om hvilken risiko for påvirkning fra akvakultur som kan aksepteres. Det er også problematisk når det på saksbehandlernivå ikke konkret drøftes hvorfor risikoen ved det omsøkte anlegget overstiger aksepterte terskler, og hvorfor den ikke kan avbøtes med vilkår.
Det er også flere eksempler på uklarheter om hvordan begreper og lovgrunnlag skal forstås. Det er f.eks. identifisert bruk av ulike definisjoner av hardbunnkorallskog. Her kan valg av definisjon bli avgjørende for om en søknad avslås eller ikke. Et annet eksempel er at det er uklart hvordan andre hensyn enn miljøhensyn skal vektlegges i vurderingen av om et tiltak er «miljømessig forsvarlig» etter akvakulturlovens miljøstandard.
Veien videre
AKVAFAGJUS har kommet et skritt videre i å forstå hvordan saksbehandlingen ved lokalitetsklareringer fungerer i praksis. Det skjer heldigvis mer på området. Vårt søsterprosjekt ÅRSAK gjennomført av Akvaplan-niva, Nofima og NIVA, og prosjektet LOCATION, ledet av Fritjof Nansen Institute (FNI), gjør lignende vurderinger. FHF støtter også andre prosjekter som behandler tilknyttede problemstillinger.
Dette er bra, men det er viktig at satsningene ikke bare munner ut i enkeltprosjekter, og at perspektivene og metodene videreutvikles og at mer forvaltningspraksis studeres. Rettsvitenskapen har de senere år utvidet horisonten fra mer tradisjonelle studier av hva retten er, til å dykke ned i hvordan retten fungerer i praksis og kan forbedres. Hvordan retten fungerer i akvakulturforvaltningen er også en form for en kunnskapsmangel som må anerkjennes og prioriteres i videre forskning.