Areal til begjær, men også besvær

For havbruksnæringen, og for matproduksjonen i sjø er areal en av de viktigste innsatsfaktorene. Gode lokaliteter gir færre miljømessige og produksjonsmessige utfordringer og bedre forutsetninger for lønnsom drift. Hvordan vi rigger systemet for å planlegge, fordele og utvikle kystarealene er grunnleggende for å sikre en bærekraftig og effektiv bruk av kystens ressurser. En dårlig fungerende forvaltning av arealene skaper utfordringer for miljø, verdiskaping og samfunnsutvikling. 

Mange av dagens oppdrettslokaliteter ble etablert for flere tiår siden. De ble plassert ut fra den kunnskapen og de driftsformene som var tilgjengelige den gangen. Med dagens kunnskap om fiskevelferd, smittespredning, miljøpåvirkning og lokalitetsegnethet ville vi nok ikke bygd opp den samme lokalitetsstrukturen dersom vi startet på nytt.

Mange av problemene som næringen i dag forsøker å løse, som lakselus, sykdomsspredning og miljøpåvirkning, oppstår på én lokalitet, men de blir først svært utfordrende i større geografiske områder, i samspillet mellom flere lokaliteter. Utfordringene strekker seg da på tvers av kommunegrenser, selskapsgrenser og myndighetsområder. 

Dagens planlegging, lokalitetstildeling og myndighetsutøvelse er i stor grad organisert rundt enkeltsaker, enkeltlokaliteter og sektorvise ansvarsområder. Konsekvensen er at problemstillinger som krever helhetlige vurderinger ofte møter et styringssystem som primært er innrettet for behandling av enkeltsaker. 

Areal til akvakultur blir først gjort tilgjengelig når det settes av i kommunenes arealplan, men arealplanlegging i sjø oppleves som svært utfordrende hos kommunene og for de involverte sektormyndighetene. Noe skyldes begrenset kunnskap om de marine økosystemene, hvor detaljert kartlegging er svært kostbart. Men det er heller ikke enighet blant de involverte myndighetene om hvilken metodikk som bør benyttes for å kartlegge sårbar natur, hva som er et tilstrekkelig kunnskapsnivå, og hvilke konklusjoner som bør trekkes av resultatene fra kartleggingen. Samtidig sitter næringsaktørene ofte på verdifull kunnskap om aktuelle arealer, men har begrensede insentiver til å dele denne informasjonen tidlig i planprosessen fordi det kan medføre at andre aktører vil konkurrere om tilgang til de samme arealene. 

Myndighetene er også uenige om hvor detaljert kunnskapsgrunnlaget for arealplanprosessen skal være og om det er bedre at detaljene heller kommer på plass når det er en konkret søknad om lokalitet som foreligger. Da vil søkeren også ha konkrete planer om type produksjonsteknologi, og ha tilgjengelige midler og incentiver til en mer detaljert kartlegging. Dette er en uenighet som har vedvart over år, men som har forverret seg ettersom forventningene og krav til kunnskapsgrunnlaget i arealplanprosesser har økt. 

Mangel på tydelige nasjonale føringer bidrar ytterligere til utfordringene. I dag er det i stor grad opp til den enkelte kommune å avveie hensyn mellom næringsutvikling, miljøvern, friluftsliv, fiskeri og andre interesser. Sektormyndighetene gir råd og kan fremme innsigelser, men det finnes få felles strategiske føringer for hvordan slike avveininger skal gjøres. Konsekvensen er ofte lange planprosesser, stor usikkerhet og betydelige forskjeller mellom kommuner.

Også når arealer først er avsatt til akvakulturformål, opplever mange selskaper at veien fram til en godkjent lokalitet er både lang og uforutsigbar. Søknadsprosessene involverer flere ulike myndigheter med ulike ansvarsområder og ulike krav til dokumentasjon. Næringen etterlyser større forutsigbarhet, tydeligere krav og mer samordnede vurderinger. 

Videre så skjer dagens tildeling av lokaliteter gjennom behandling av enkeltvise søknader som vurderes hver for seg og isolert, i stedet for en mer helhetlig vurdering av etableringen av lokaliteter samlet i et område, og (vann-) kontakten mellom dem. Konsekvensen er en stykkevis utvikling av kystsonen der arealbruken i stor grad styres av hvilke søknader som til enhver tid kommer inn heller enn en overordnet strategi for lokalisering av akvakultur.

Med bakgrunn i disse utfordringene, og flere som er skissert i denne artikkelen, så spør vi derfor: 

Er dagens system for å gi tilgang til og bruk av sjøareal for havbruk innrettet slik at det gir de beste forutsetningene for bærekraftig produksjon og langsiktig verdiskaping? 

Mye tyder på at svaret er nei.

Det er en grunnleggende mismatch mellom utfordringene havbruksforvaltningen skal håndtere og måten forvaltningen er organisert og arbeider. Mange av problemstillingene som er mest prekære i dag oppstår på område- eller systemnivå, blant annet knyttet til biosikkerhet, smittespredning, samlet miljøbelastning og arealkonflikter. 

Vi mangler i stor grad prosesser og virkemidler som gjør det mulig å planlegge og utvikle lokalitetsstrukturen i et områdeperspektiv. I dag finnes det få mekanismer som bidrar til å restrukturere lokalitetsstrukturen når ny kunnskap tilsier at det ville vært samfunnsmessig klokt. Vi mangler prosesser for å flytte, samle eller fase ut lokaliteter når dette kan gi bedre resultater for miljø, fiskehelse og produksjon. 

Lokalisering er ikke bare et spørsmål om hva som er best for ett selskap. Mange av gevinstene ved bedre biosikkerhet, koordinert drift og redusert miljøpåvirkning oppstår først når flere aktører samarbeider. Dette er krevende fordi kostnadene ofte bæres av enkelte aktører, mens gevinstene fordeles på hele området. Slike kollektive utfordringer har vist seg vanskelig å løse gjennom frivillige ordninger alene, her må også offentlig forvaltning bidra.  

Skal vi få en mer bærekraftig utvikling av havbruket, må vi i større grad se på hvordan forvaltning og næring i samarbeid kan utvikle en mer strategisk arealforvaltning hvor teknologi, lokalitetsegenskaper og infrastruktur vurderes i sammenheng. Skal vi bruke arealressursene mer effektivt må både næring og forvaltningsaktører bidra, næringen gjennom samarbeid med andre aktører og forvaltningen med nødvendige endringer som kan støtte opp om omstilling. 

Det betyr ikke nødvendigvis mer statlig styring. Men det bør bety tydeligere strategiske mål, bedre kunnskapsgrunnlag og sterkere virkemidler for områdeutvikling. Og det innebærer at arealplanlegging, teknologiutvikling, infrastruktur og miljøforvaltning må ses i sammenheng.

Det betyr også at vi trenger arenaer hvor næring og myndigheter sammen kan utvikle løsninger. Pilotprosjekter og regulatoriske sandkasser kan være en måte å teste nye modeller for omstrukturering og samarbeid på før større endringer innføres.

Dersom havbruket skal lykkes med ambisjonene om økt matproduksjon, høy verdiskaping og redusert miljøavtrykk, må vi bevege oss bort fra en forvaltning som primært håndterer enkeltsaker. Vi trenger en forvaltning som evner å utvikle lokalitetsstrukturer og kystområder over tid. Areal er et av de viktigste virkemidlene vi har for å nå målene om bærekraftig havbruk, levende kystsamfunn og et godt havmiljø.

Full artikkel kan lastes ned her.